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華宇國信解讀項(xiàng)目土地政策

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發(fā)布者：華宇國信

發(fā)布時(shí)間：2016-05-13

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PPP項(xiàng)目中的土地政策
近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，資金需求大量增長，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)需求以及土地出讓收入下降等因素影響，我國財(cái)政收入壓力持續(xù)增大。目前緩解這種現(xiàn)狀的主要方式是通過PPP模式引導(dǎo)社會資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。華宇國信在協(xié)助地方政府眾多PPP項(xiàng)目落地實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)，保證項(xiàng)目建設(shè)用地，是PPP項(xiàng)目能否順利落地的關(guān)鍵?，F(xiàn)就PPP相關(guān)土地政策做一下總結(jié)和解析。

（一）土地供應(yīng)計(jì)劃
國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃是指市、縣人民政府在計(jì)劃期內(nèi)對國有建設(shè)用地供應(yīng)的總量、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序和方式做出的科學(xué)安排。市、縣行政轄區(qū)內(nèi)計(jì)劃期供應(yīng)的全部國有建設(shè)用地納入供應(yīng)計(jì)劃。
（二）土地供應(yīng)方式
土地供應(yīng)方式有兩種，一種是有償使用，一種是無償使用。
有償使用包括國有土地使用權(quán)出讓、國有土地租賃、國有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股等。
無償使用的供地方式是指“劃撥用地”。劃撥用地是我國特有的項(xiàng)目建設(shè)用地的取得方式之一，是有審批權(quán)限的各級政府根據(jù)我國《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定和2001年10月22日國土資源部令第9號令《劃撥用地目錄》，向符合劃撥用地條件的建設(shè)項(xiàng)目（項(xiàng)目使用的單位）無償供應(yīng)的土地。
一、建設(shè)項(xiàng)目用地政策
我國的建設(shè)項(xiàng)目使用土地除了村莊基礎(chǔ)設(shè)施用地、宅基地等之外，都要使用國有土地。一般來講，我國的土地政策主要是從土地供應(yīng)計(jì)劃、土地供應(yīng)方式、土地供應(yīng)程序等方面來支持和規(guī)范項(xiàng)目的用地。

（三）土地供應(yīng)程序
1、土地中心根據(jù)供應(yīng)地塊的情況，編制招標(biāo)、拍賣、掛牌文件，在招標(biāo)、拍賣、掛牌前20日發(fā)布招標(biāo)、拍賣、掛牌公告。
2、以招標(biāo)方式進(jìn)行的，投標(biāo)人在投標(biāo)截止時(shí)間前，將標(biāo)書投入標(biāo)箱，土地中心根據(jù)公告規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)、公開開啟標(biāo)箱，宣布投標(biāo)人名稱、價(jià)格及投標(biāo)文件等內(nèi)容，由評標(biāo)小組綜合評定，確認(rèn)中標(biāo)人。
以拍賣方式進(jìn)行的，土地中心根據(jù)公告規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)、公開進(jìn)行拍賣，以最高應(yīng)價(jià)確認(rèn)競得人。
以掛牌方式進(jìn)行的，其掛牌時(shí)間不少于10個(gè)工作日，在此期間，競買人憑競買回執(zhí)單按規(guī)定在土地中心進(jìn)行報(bào)價(jià)登記，土地中心及時(shí)更新掛牌顯示價(jià)。掛牌期滿，按以下方式確定競得人。
3、以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式確定中標(biāo)人、競得人后，土地中心與中標(biāo)人、競得人簽訂成交確認(rèn)書。
4、中標(biāo)人、競得人應(yīng)當(dāng)按照成交確認(rèn)書約定的時(shí)間、地點(diǎn)簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》。
5、招標(biāo)拍賣掛牌結(jié)束后，土地中心在10個(gè)工作日內(nèi)將招標(biāo)拍賣掛牌出讓結(jié)果在土地有形市場公布。
6、受讓人依照《國有土地使用權(quán)出讓合同》的約定付清全部國有土地使用權(quán)出讓金后，應(yīng)當(dāng)依法申請辦理土地登記，領(lǐng)取國有土地使用權(quán)證書。

根據(jù)國辦發(fā)〔2015〕42號《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》中提到保障項(xiàng)目用地有多種方式，實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障項(xiàng)目建設(shè)用地。
PPP項(xiàng)目行業(yè)類型以及所在區(qū)域不同，用地政策不同。
（一）部分省市PPP項(xiàng)目用地政策
北京市
北京市人民政府2015年3月發(fā)布了《北京市人民政府關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的實(shí)施意見》。《實(shí)施意見》中提到細(xì)化土地供應(yīng)政策。此次《實(shí)施意見》進(jìn)一步對不同類型的PPP項(xiàng)目適用劃撥、協(xié)議出讓、競爭出讓、租賃等供地方式進(jìn)行了細(xì)化說明。
其中，軌道交通、非營利性的醫(yī)療設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、教育設(shè)施、文化設(shè)施、體育設(shè)施，可按劃撥方式供地。棚戶區(qū)改造安置房中涉及的經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房和符合條件的公共租賃住房，以及參照經(jīng)濟(jì)適用住房管理的安置房項(xiàng)目，可按劃撥方式供地。
二、PPP項(xiàng)目用地政策分析

四川省
四川省樂山市《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作（PPP）模式的實(shí)施意見（試行）》的通知中提到政府和社會資本為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)，推廣運(yùn)用PPP模式，在PPP項(xiàng)目保障建設(shè)用地中，實(shí)行多樣化土地供應(yīng)。對符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。對不符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，以租賃方式、作價(jià)出資或者入股方式取得土地使用權(quán)。

河南省
2015年11月，河南省出臺了最新河南劃撥用地政策。從用地管控到工業(yè)用地提高利用率，規(guī)定閑置兩年的土地要收回。土地使用者沒有按規(guī)定開工，造成土地閑置一年的要繳納土地閑置費(fèi)，按出讓或劃撥土地價(jià)款的20%征收。閑置兩年的要收回，從新安排使用。對于不符合回收條件的，也會采取改變用途或者等價(jià)置換等途徑處置。
最新河南劃撥用地政策明確表示工業(yè)用地探索先租后讓，按照建設(shè)周期確定租賃期限，進(jìn)行招標(biāo)、拍賣的方式，租金可以一次性或者分期收取，也可協(xié)議出讓給原土地使用者，最高出讓年限為50年減去租賃期。

（二）部分行業(yè)PPP項(xiàng)目用地政策
鐵路交通
2015年1月，關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知（發(fā)改基礎(chǔ)（2015）49號）中提到創(chuàng)新投融資體制，實(shí)施軌道交通導(dǎo)向型土地綜合開發(fā)，吸引社會資本通過特許經(jīng)營等多種形式參與建設(shè)和運(yùn)營。
2015年5月，財(cái)政部和交通運(yùn)輸部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的實(shí)施意見》中明確收費(fèi)公路項(xiàng)目實(shí)施PPP模式所涉及的收費(fèi)公路權(quán)益包括收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)和服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)。不同的項(xiàng)目可根據(jù)實(shí)際情況，將各項(xiàng)權(quán)益通過有效打包整合提升收益能力。

養(yǎng)老服務(wù)
2014年4月，國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》的通知中提到養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地以出讓方式供應(yīng)的，建設(shè)用地使用權(quán)出讓年限按最高不超過50年確定。以租賃方式供應(yīng)的，租賃年限在合同中約定，最長租賃期限不得超過同類用途土地出讓最高年期。其中還特別強(qiáng)調(diào)了以下三項(xiàng)舉措：
鼓勵租賃供應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地；
鼓勵盤活存量用地用于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)；
利用集體建設(shè)用地興辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

根據(jù)各行業(yè)PPP項(xiàng)目用地政策，軌道交通類項(xiàng)目，政府鼓勵通過土地綜合開發(fā)，支持并補(bǔ)貼項(xiàng)目；對于養(yǎng)老服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)，依據(jù)項(xiàng)目營利與否，推出不同的供地方式，營利性項(xiàng)目主要以協(xié)議出讓、租賃等有償方式用地，非營利項(xiàng)目主要以劃撥無償方式用地。

保證項(xiàng)目建設(shè)用地是助推項(xiàng)目落地的硬指標(biāo)，而從本質(zhì)上來講，要求政府在與社會資本合作推廣PPP項(xiàng)目中必須尊重市場規(guī)律，這是保障PPP項(xiàng)目簽約后能順利推進(jìn)的根本要義。

文化產(chǎn)業(yè)
國辦發(fā)〔2014〕15號國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和進(jìn)一步支持文化企業(yè)發(fā)展兩個(gè)規(guī)定的通知中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制涉及的原劃撥土地，轉(zhuǎn)制后用途符合《劃撥用地目錄》的，可繼續(xù)以劃撥方式使用，不符合《劃撥用地目錄》的，應(yīng)當(dāng)依法實(shí)行有償使用。
根據(jù)各行業(yè)PPP項(xiàng)目用地政策，軌道交通類項(xiàng)目，政府鼓勵通過土地綜合開發(fā)，支持并補(bǔ)貼項(xiàng)目；對于養(yǎng)老服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)，依據(jù)項(xiàng)目營利與否，推出不同的供地方式，營利性項(xiàng)目主要以協(xié)議出讓、租賃等有償方式用地，非營利項(xiàng)目主要以劃撥無償方式用地。
保證項(xiàng)目建設(shè)用地是助推項(xiàng)目落地的硬指標(biāo)，而從本質(zhì)上來講，要求政府在與社會資本合作推廣PPP項(xiàng)目中必須尊重市場規(guī)律，這是保障PPP項(xiàng)目簽約后能順利推進(jìn)的根本要義。

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